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排污权有偿使用和交易制度的关键环节分析

2015年06月11日    中国环境战略与政策 张永亮 俞海等     

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要推行资源有偿使用和排污权交易制度。国务院办公厅于2014年8月印发的《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》(以下简称《指导意见》),提出2015年底前试点地区全面完成现有排污单位排污权核定,2017年底基本建立排污权有偿使用和交易制度。2015年5月,中共中央、国务院印发了《关于加快推进生态文明建设的意见》,再次强调要扩大排污权有偿使用和交易试点范围,发展排污权交易市场。2014年以来,排污权有偿使用与交易制度的试点探索在一系列政策文件的推动下取得了新的进展。然而,这项政策实施中长期存在的突出问题仍未完全解决。本文拟结合排污权有偿使用和交易制度的最新进展与存在的主要问题,分析下一步实施过程中应当注意的关键环节。

排污权有偿使用和交易制度实施取得积极进展

2007年以来,财政部、环保部和国家发改委先后批复了江苏、浙江、天津等11个省(市、自治区)开展排污权有偿使用和交易试点工作。目前,11个试点省市已经出台了近20个指导意见、实施方案和管理办法,结合各地实际情况对政策实施的细节进行了具体规定。各地财政、环保和发改等管理部门围绕政策实施中的排污指标申购、排污权储备和出让、有偿使用费标准、排放权交易基准价格和交易细则等制定了大量的规范文件。同时,各地还相继成立了排污权交易管理机构,建立了包括信息发布、指标申购、交易管理和指标转让在内的交易平台。

截至2014年底,全国试点地区有偿使用和交易总额累计达到53亿元。其中,江苏省累计缴纳排污权有偿使用费5.51亿元,交易额2.24亿元;浙江省累计缴纳排污权有偿使用费18.23亿元,交易额8.52亿元;山西省累计交易930宗,总成交金额5.59亿元;陕西省累计交易49宗,成交金额5.9亿元。其他一些省市如河北省、河南省等累计交易金额也超过了1亿元。

排污权有偿使用和交易制度落实环节中存在的突出问题

不同主体对政策的认识不统一

与水流、森林、山岭、草原等自然资源相同,具备纳污能力的水、大气等环境容量同样也是一种重要的资源。要对自然资源进行市场化的管理,实现自然资源利用优化配置和收益公平有效分配,需要建立自然资源资产的产权制度和管理体制。同样,要对有限、稀缺的环境容量资源进行有效配置,也需要建立权属关系明晰、具备流转特性的环境产权制度。企业获取其他自然资源生产要素需要支付成本,获取环境容量资源这一生产要素同样也需要支付相应成本。政府作为环境容量这一社会公共品的管理者和代理人,其责任就是要在满足社会公众对环境质量需求的同时,运用价格机制将极为有限的、可用于经济生产的环境容量资源配置到效益更高、污染更少的部门和企业,支撑经济持续稳定发展,这就是排污权有偿使用制度。然而,政策制定者、企业和不同学者对于这项制度的认识仍不统一。

从政策制定者的角度来看,排污权有偿使用有可能推高企业的生产成本,但同时,它也有利于迫使排污企业采取更先进的生产工艺、采取治理措施,帮助企业提高可持续竞争力,此外,它还有利于淘汰过去依靠透支环境红利发展的产业和企业,实现环境资源的优化配置。从企业的角度来看,排污权有偿使用与排污收费和未来可能实施的环境税是重复和雷同的政策,属于双重收费,将会增加自身负担。尤其是在经济新常态下,经济下行压力较大,一些地方推进排污权有偿使用与交易制度的步伐有所放缓。上述观点的差异在于,是否将排污权作为一种稀缺资源和生产要素看待,是否扭转了“付费即可排污”的陈旧理念。

政策的法律支撑条件依然不足

排污权分配是在总量控制的前提下明确环境资源使用权的过程。《指导意见》指出,企业有偿取得排污权后以排污许可证形式予以确认。但这种以排污许可证为载体的排污权分配,目前并没有明确的法律依据。新修订的《环境保护法》中并没有明确环境是一种资源,也没有明晰排污权的性质。在国务院提交全国人大常委会审议的《大气污染防治法》(修订草案)中,也仅提出逐步推行重点大气污染物排污权的有偿使用和交易,没有明确和细化的法律条款。可以认为,未来一段时期将是推动实施排污权有偿使用和交易制度的关键阶段,然而其缺乏法律支撑依据的问题目前尚未得到有效解决。

排污权的确权分配存在技术和公平难题

在学界层面,一直以来相关学者针对排污权的核定、初始定价与分配技术展开了广泛研究,但并没有形成统一的理论框架和技术体系;在实践层面,一些地方针对总量指标如何分配、企业初始排污权如何确定、初始有偿价格出让标准等的研究与设计不足,国家对相关工作也没有形成统一的技术规范,这导致各地的有偿使用价格标准差异巨大,有偿使用年限也不统一,严重阻碍了相关基础工作的开展。与此同时,试点地区往往对现有企业的排污权予以免费配给,却要求新建企业购买配额;一些企业往往通过私下协调获取排污权指标,不是通过二级市场交易,这显然对新建企业、对参与市场交易的企业很不公平,严重打击了企业的积极性。

政策方案普遍未与环境质量目标挂钩

排污权交易是在排污权有偿使用和分配基础上实施的一项环境经济政策,这种制度安排促使环境资源产权在企业之间转让,让污染物削减成本高的企业得以通过购买排污权降低污染物治理成本,让污染削减成本低的企业得以通过转让富余排污权获取额外收益,最终降低污染物治理的社会总成本。然而,在我国的政策环境下,排污权的总量指标并不是完全根据环境容量确定的,而是将规划目标总量按照行政层级由上至下进行分配,这就必须在考虑排污权交易政策经济有效性的同时,考虑交易可能对区域、流域环境质量造成的影响。也就是说,排污权交易政策不仅要以降低污染物社会治理成本为目标,还要充分考虑环境质量要素,以促进区域、流域环境质量改善为目标。

例如,在美国,水质交易中设计了空间交易比率的政策要素,以控制交易后水污染物排放迁移可能导致的水质恶化影响。而在我国排污交易政策的地方探索实践中,对污染物交易后可能在某一时间集中排放造成的时间“热点”问题,以及可能在某一空间集中排放造成的“空间”热点问题缺乏足够考虑和评估,这在政策设计上显然存在缺陷,也不符合以环境质量为核心的管理导向。虽然《指导意见》中明确提出“控制交易范围,涉及水污染物的排污权交易仅限于在同一流域内进行,火电企业原则上不得与其他行业企业进行涉及大气污染物的排污权交易,环境质量未达到要求的地区不得进行增加本地区污染物总量的排污权交易”等要求,但具体的政策设计细节仍需试点地区进一步探索。

排污权交易二级市场发展受多重因素制约

政府按照一定标准将排污权定价并有偿分配给企业,构成了排污权交易的一级市场;企业间通过协商形成交易价格并达成交易,构成了排污权交易的二级市场。一级市场的形成由政府发挥主导作用,二级市场的形成由企业发挥主导作用。然而,从目前的试点情况来看,大多数地方的排污权交易二级市场发育都不成熟。企业出于对法律保障不完善、政策信号不明确、自身新建项目对排污指标存在需求等因素的考虑,往往不愿意将富余指标投放市场,企业间交易并不活跃。

排污权交易监督管理存在一定难度

不仅排污权的核定、初始定价与分配存在难度,如何对排污权交易进行有效地监督与管理也是这项制度实施推进面临的挑战与难题。对企业排污权指标使用与变更的准确把握,需要以真实有效的监测数据、科学准确的污染物排放计量、严格有力的监管执法为基础,这迫切需要开展配套政策、制度的创新和监督监测执法能力建设

未来落实排污权有偿使用和交易制度的关键环节与建议

统一对排污权有偿使用和交易制度的认识

党的十八届三中全会以来的一系列政策文件出台,表明了我国政府对尽量减少运用行政手段、尽可能运用市场手段来解决资源环境问题的明确态度。在经济新常态的背景下,各级政府和环境保护部门应当具备改革定力,更加坚定地推进落实包括排污权有偿使用和交易在内的各类市场手段,以更低的成本、更高的效率保护环境。通过加强宣传培训,纠正各地方主管部门、企业和社会公众的认识偏差,统一政府管理者的思想,消除企业的抵触情绪、取得社会各界的认可,普遍形成对排污权有偿使用和交易制度的正确认识,将思想统一到加快推动和落实这项制度上来。

加快制修订相关法律法规

在国家正在修订的《大气污染防治法》和即将修订的《水污染防治法》中,应当充分纳入对排污权有偿使用与交易制度的考虑,在将这项制度固化在法律中的同时,还应尽可能地明确排污交易规则、交易主体权利义务、监管程序和法律责任等。同时,在中央层面还应当制定专门的行政法规,去除制度实施的法律障碍,消除市场参与者和社会各界对于制度合法性的疑虑。目前,各试点地区已经相继印发了排污权有偿使用、储备、出让、抵押贷款、交易等一系列的管理办法,在此基础上,各地可以积极展开地方立法的探索。

加强排污权初始核定与政策方案设计等基础工作

《指导意见》的出台为各地开展排污权有偿使用的基础工作提供了指导,也为统一排污权的核定、初始定价与分配技术方法提供了规范。2015年是完成现有排污单位排污权核定的关键时间节点,各地方应抓紧完成这项工作,制定充分体现排污权稀缺性的初始价格标准。同时,还要加强交易机制的政策设计,充分兼顾不同企业、项目间的公平性,严格控制交易范围,将排污权交易的环境质量影响作为衡量政策有效性的重要指标并作为交易约束条件。

将培育排污权交易二级市场作为制度落实的重点

试点地区应当减少对排污交易的行政干预,通过制定财税扶持政策、指导排污企业提升减排潜力、回购富余排污权、推动排污权抵押贷款和排污权租赁等方式,为企业参与排污交易创造公平的制度与市场环境,将培育和激活排污权交易二级市场作为制度落实的重点。

建立排污权交易监管的大数据平台

排污权交易由于其交易商品的特殊性、政策性、专业性和技术性特征,需要政府部门的组织领导和全过程监管,以维护交易秩序,防止市场操纵和发布虚假市场信息等违规行为。应当利用大数据、互联网、物联网、3S和云计算等智能技术,建立排污权交易的大数据平台,加强信息公开,实现对企业排放量监测、排污权计量的智能化监管。

注重与其他制度的衔接

排污权有偿使用与交易制度需要与其他环境保护制度协调配合,形成制度合力。《指导意见》中指出“有偿取得排污权的单位,不免除其依法缴纳排污费等相关税费的义务”,明确了排污单位参与排污权交易,不免除其污染治理、污染损害赔偿的责任,彰显了制度的独立性和权威性。然而,在制度实施的同时也必须考虑与其他环境保护制度的衔接。例如,与环境影响评价制度的衔接,包括在排污权有偿使用批复和出、受让时进行环境影响的可行性评估,将建设项目环评与排污交易可行性评估一并进行等;与总量控制制度的衔接,包括根据交易情况调整区域总量控制指标、根据区域总量控制状况限制排污交易等。